Dẫn nhập
Học thuyết xây dựng chính sách biển hiện đại là hệ thống các quan điểm, tư tưởng về bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán, hệ thống các quan điểm về phát triển kinh tế biển, phân định biển, hợp tác quốc tế về biển, bảo vệ môi trường biển, phát huy giá trị văn hóa biển và đảm bảo quyền tự do hàng hải quốc tế. Nhìn chung các quan điểm, học thuyết về xây dựng chính sách biển đều xuất hiện từ thời cổ đại[1], dần dần hoàn thiện ở thời kỳ trung đại và có bước phát triển về chất, toàn diện hơn ở thời kỳ cận đại và hiện đại. Học thuyết xây dựng chính sách biển đóng vai trò cực kỳ quan trọng đối với các quốc gia ven biển, cũng chính vai trò quan trọng đó mà trong lịch sử nhân loại đã xuất hiện những lý thuyết gia nổi tiếng về biển, những học thuyết của họ đã được một số nước vận dụng có hiệu quả để trở thành cường quốc biển thế giới, chẳng hạn như Mỹ, Anh, Pháp v.v…
Các quan điểm, học thuyết về xây dựng chính sách biển hầu như đều được xuất hiện trong thời kỳ cách mạng tư sản, cận đại và hiện đại. Song việc phân biệt các học thuyết hay quan điểm xây dựng chính sách biển hoàn toàn không mang nhiều ý nghĩa cả về mặt nội dung lẫn quá trình triển khai thực hiện. Vì xuyên suốt của việc hoạch định chính sách biển vẫn là vấn đề khai thác biển đảo gắn với việc bảo vệ chủ quyền biển đảo của mỗi quốc gia dân tộc ven biển. Tuy nhiên, cách thức và tư duy triển khai chính sách biển giữa các quốc gia cũng có sự khác biệt.
Không thể xem nhẹ tầm quan trọng của biển đảo trong quá trình hình thành và phát triển của các quốc gia dân tộc ven biển đảo trên thế giới. Tuy nhiên, biện pháp quản lý và khai thác biển đảo như thế nào lại tùy thuộc vào việc hoạch định và triển khai thực hiện chính sách biển ở mỗi quốc gia. Chính vì tầm quan trọng đó mà trong lịch sử nhân loại đã xuất hiện nhiều lý thuyết gia nổi tiếng về xây dựng chính sách biển. Mặt khác, vì bản chất quan trọng của chính sách biển nên cũng có nhiều quan điểm khác nhau về xây dựng chính sách biển, có quan niệm chính sách biển như là văn bản thể hiện quyền lực tối thượng của quốc gia về khai thác và quản lý biển đảo, có quan niệm chính sách biển được hoạch định và thực thi bởi nhà nước, cũng có quan niệm cho rằng chính sách biển là biện pháp để thực hiện quyền tự do hàng hải quốc tế.
Việt Nam là quốc gia biển xét trên các phương diện địa lý, chính sách để hợp thành quốc gia biển. Về vị trí, từ khởi thủy nước Việt Nam là quốc gia tiếp giáp Biển Đông và người dân có tư duy hướng biển để sinh tồn và phát triển trong tiến trình lịch sử. Về phương diện chính sách, mỗi nhà nước ven biển trên thế giới ra đời đều có chính sách biển, dù chính sách đó là thành văn hay chính sách bất thành văn trong quản lý, khai thác và bảo vệ biển đảo. Các thể chế nhà nước và người dân Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử đã có chính sách quản lý biển đảo bao phủ trên phạm vi lãnh thổ của mình một cách tương đối rõ ràng. Thuở ban đầu, nội dung cơ bản của chính sách biển là bảo vệ chủ quyền và phát triển kinh tế biển, dần dần các quan điểm về bảo vệ chủ quyền biển đảo và phát triển kinh tế biển được phát triển toàn diện hơn.
Thời kỳ Nhà nước quân chủ ở Việt Nam, nội dung cốt lõi của quốc phòng-an ninh trên biển là xây dựng lực lượng thủy quân đủ sức mạnh để bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển đảo, lãnh thổ của đất nước trước sự xâm lược của nước ngoài từ hướng biển. Kinh tế biển chủ yếu là khai thác nguồn lợi thủy hải sản gần bờ, với sự phát triển của ngành đóng tàu dần dần ngư dân đã vươn ra xa bờ, nhất là các quần đảo giữa Biển Đông như Hoàng Sa, Trường Sa để làm chủ và khai thác.
Yêu cầu của học thuyết xây dựng chính sách biển hiện đại
Thực tiễn hiện nay cần phải có học thuyết xây dựng chính sách biển hiện đại bao trùm lên nhiều lĩnh vực về quản lý và khai thác biển. Trong bối cảnh chúng ta sắp tổng kết chiến lược biển giai đoạn 2007-2020, thi việc hoàn thiện chính sách biển là yêu cầu cấp thiết để bảo vệ, quản lý và khai thác biển đảo một cách toàn diện. Chính sách biển hiện đại phải được thể hiện sâu sắc các nội dung vốn có của một quốc gia biển.
Trong thời kỳ nhà nước quân chủ chính sách biển được biểu hiện rõ nét ở hai nội dung chính: đảm bảo quốc phòng – an ninh trên biển và phát triển kinh tế biển. Qua nhiều thể chế chính trị khác nhau, nội dung quốc phòng – an ninh trên biển đã có nhiều biến cố theo dòng lịch sử đấu tranh bảo vệ chủ quyền, độc lập tự chủ. Chính vì vậy, nội dung quốc phòng – an ninh trên biển cũng có những cung bậc phát triển của từng thể chế chính trị nhà nước khác nhau qua các thời kỳ. Thuở ban đầu của nhà nước quân chủ đã tập trung xây dựng quốc phòng-an ninh trên biển để phòng thủ, bảo vệ đất nước từ các cuộc ngoại xâm bằng đường biển. Lực lượng thủy quân đã có nhiều chiến công vang dội, để lại những bài học kinh nghiệm lịch sử sâu sắc trong sử dụng lực lượng, tác chiến trên chiến trường sông biển. Kinh tế biển thời kỳ quân chủ đã tập trung khai thác nguồn tài nguyên sinh vật thủy hải sản, khoa học kỹ thuật về biển chưa phát triển, cho nên nguồn tài nguyên phi sinh vật dưới biển chưa được khai thác.
Từ năm 1945 đến năm 1975, gắn liền với hai cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ. Khi Pháp xâm lược Việt Nam đến năm 1954, đã kế thừa chủ quyền của trên các vùng biển đảo để quản lý và khai thác, do vậy quốc phòng – an ninh trên biển, quản lý hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa cũng như tất cả các vùng biển đảo trên phạm vi lãnh thổ của Việt Nam. Trong thời kỳ Mỹ xâm lược Việt Nam đến năm 1975, đất nước chia cắt thành hai miền, chủ quyền biển đảo bởi vậy đã bị phân chia theo phạm vi hành chính quản lý của hai miền đất nước. Sau khi đất nước thống nhất đến nay, chính sách biển dần dần mang tính toàn diện và sâu sắc hơn so với các thời kỳ trước.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa, sức mạnh biển quốc gia hiện đại bao gồm nhiều thành tố phức hợp hơn thời của Mahan. Nó phụ thuộc vào chính sách biển tổng hợp của quốc gia bao gồm các lĩnh vực như: thứ nhất là đối ngoại, thứ hai là phòng thủ, quân sự gồm: hải-lục-không quân, và thứ ba là hàng hải, thương mại, cùng nhiều yếu tố như địa thế biển, tài nguyên biển, các ngành kinh tế biển, trình độ dân cư, cấu trúc xã hội, thể chế chính phủ, các hoạt động hải quân, các lực lượng lục quân, không quân, các hoạt động hợp tác, các liên minh, công nghệ biển.
Như vậy, nội dung chính sách biển hiện đại phải thể hiện đầy đủ các nội dung: quốc phòng – an ninh trên biển, phát triển kinh tế biển, hợp tác quốc tế về biển, phân định biển, bảo vệ môi trường biển, phát huy giá trị văn hóa biển. Do vậy, yêu cầu cấp thiết hiện nay là phải xây dựng học thuyết chính sách biển mang tính toàn diện, có sự liên thông và tương thông giữa các lĩnh vực của chính sách biển, hay nói cách khác đó là mối quan hệ biện chứng giữa bảo đảm quốc phòng – an ninh với phát triển kinh tế biển, hợp tác quốc tế về biển, phân định biển, bảo vệ môi trường biển, phát huy giá trị văn hóa biển.
Trong lĩnh vực quốc phòng – an ninh trên biển phải tập trung luận giải sâu sắc về bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia trên biển, bảo vệ lợi ích quốc gia dân tộc trên biển chiếu theo quy định của UNCLOS. Để đảm bảo quốc phòng – an ninh trên biển phải đề ra giới hạn đỏ trong phạm vi 200 hải lý tính từ đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải. Trong phạm vi này, tuyệt đối không để nước ngoài đưa giàn khoan vào thăm dò, khai thác nguồn tài nguyên phi sinh vật như dầu khí, khoáng sản trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Quốc gia biển tức yếu tố sinh tồn và phát triển phải gắn với biển cả, do vậy làm giàu tư biển và mạnh lên từ biển thì phải tương ứng với các trang thiết bị hiện đại, tiên tiến tạo thành sức mạnh của các lực lượng trực tiếp làm nhiệm vụ trên biển như Hải quân, Cảnh sát biển, Không quân, Bộ đội Biên phòng, Dân quân tự vệ biển, các quân khu ven biển. Từ tuy duy quốc gia biển phải hướng đến cường quốc biển, như vậy tàu sân bay là thành tố cơ bản để trở thành cường quốc biển. Do vậy, học thuyết chính sách biển hiện đại không thể không đề cập đến sử dụng tàu sân bay, để có thời gian đào tạo nguồn nhân lực và cân đối ngân sách quốc phòng cho việc huấn luyện sử dụng và khai thác tàu sân bay với tầm nhìn 2085. Chúng ta không nên nghĩ đất nước khó khăn mà không làm và không tư duy đến việc sử dụng tàu sân bay trong tương lai, cũng như tư duy về huấn luyện và sử dụng tàu ngầm trước đây.
Phát triển kinh tế biển phải được đầu tư tương xứng với vị trí, vai trò của vùng biển, tức là các trang thiết bị, giàn khoan để thăm dò, khai thác dầu khí hiện đại, hoạt động được trên các vùng biển sâu bao phủ trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Các lĩnh vực hàng hải phải được đầu tư và định hướng phát triển với tầm nhìn hướng biển dài hạn. Lĩnh vực đánh bắt hải sản phải theo tiêu chuẩn của luật pháp quốc tế, không vi phạm ngư trường vùng biển của quốc gia khác, có nguồn gốc rõ rang và nhật ký đánh bắt. Bảo hiểm hàng hải phải được số hóa đồng bộ, có độ bao phủ rộng và thực hiện đồng bộ chức năng, nhiệm vụ, có định hướng rõ rang. Ngành đóng và sửa tàu biển phải liên tục đổi mới, theo hướng hiện đại, đáp ứng yêu cầu của cường quốc hàng hải. Lĩnh vực năng lượng tái tạo phải triển khai đồng bộ, bao phủ trên các đảo trọng yếu, đảo có ngư dân sinh sống, hướng đến bền vững và có lộ trình phát triển dài hơi.
Cần áp dụng song hành hai học thuyết sức mạnh biển truyền thống và các đặc trưng sức mạnh biển hiện đại. Bảo vệ các tuyến hàng hải chính là bảo vệ những con đường hàng hải huyết mạch nối các cảng thương mại, cảng tiếp vận và quân cảng. Cùng hợp tác với các cường quốc biển để các con đường SLOC xung quanh Biển Đông không bị phong tỏa vào thời chiến. Chúng ta cần trang bị đủ hệ thống tàu thuyền, máy bay hiện đại giám sát và kiểm soát được hoàn toàn các vùng biển, trong đó có khu vực Côn Đảo-Trường Sa-bờ biển, thì chúng ta đã kiểm soát được một SLOC quan trọng này trong hàng hải thế giới.
Trong lĩnh vực hợp tác quốc tế về biển, phải thực hiện tốt chiến lược ngoại giao hòa bình giải quyết tranh chấp chủ quyền biển đảo. Hợp tác quốc tế về biển phải làm rõ nội hàm là hợp tác để giữ vững môi trường hòa bình và ổn định trên biển, hợp tác để phát triển kinh tế biển, hợp tác để thúc đẩy tiến trình phân định biển, hợp tác để tăng cường tiềm lực sức mạnh quốc phòng – an ninh trên biển.
Trong lĩnh vực phân định biển, phải đảm bảo lợi ích quốc gia dân tộc trên biển, dựa trên hệ thống luật pháp quốc tế để tiến hành đàm phán phân định biển đi vào thực chất phù hợp với những quy định của luật biển quốc tế hiện đại, quy định của UNCLOS và DOC. Hợp tác quốc tế về biển phải góp phần giữ vững môi trường hòa bình biên giới trên biển, ngăn ngừa những nguy cơ xung đột tiềm tang và dự báo chiến lược biển của các quốc gia khác, nhất là các nước lớn, các nước có chung đường biên giới trên biển.
Trong xu thế phát triển bền vững, lĩnh vực bảo vệ và gìn giữ môi trường biển phải được triển khai đồng bộ từ hoạch định chính sách đến triển khai thực hiện trên thực địa. Xác định nhiệm vụ bảo vệ môi trường biển là yêu cầu cấp thiết trong tiến trình phát triển quốc gia biển.
Văn hóa biển là yếu tố tinh thần góp phần hun đúc lòng yêu nước, yêu biển đảo trong các giai tầng xã hội. Phát huy giá trị vốn có của văn hóa biển để lan tỏa sâu rộng trong xã hội, không chỉ các địa phương ven biển đảo mà phải bao phủ khắp lãnh thổ Việt Nam.
Gợi ý về hoạch định và triển khai thực thi chính sách biển hiện hành của Việt Nam
Mặc dù, việc tiếp tục hoạch định và triển khai thực thi chính sách biển đã được thể hiện trong chiến lược biển và luật biển cũng như một số văn bản quy phạm pháp luật khác, nhưng còn có ý kiến cho rằng chính sách biển của Việt Nam chưa mang tính chất toàn diện, đồng bộ, có tính chất tương thông và liên thông. Tất nhiên, sự không đồng bộ đó ít nhiều đã có tác động đến sự phát triển kinh tế biển của Việt Nam là chưa xứng tầm với vị trí và vai trò của biển đảo trong đời sống xã hội. Sự đồng bộ trong chính sách biển càng lớn thì hiệu quả phát triển kinh tế biển càng cao. Sự thiếu đồng bộ trong chính sách biển không thể không sửa đổi được. Bởi chính sách biển là do con người làm ra, mà nhận thức của con người không thể toàn diện, cho nên chính sách biển do con người làm ra cũng không thể không có thiếu sót. Phải bổ sung và sửa đổi những vấn đề còn bất cập trong nội dung của chính sách biển hiện hành là tất yếu và phù hợp với quy luật phát triển. Mỗi nguyên tắc chỉ đúng chỉ phù hợp trong những điều kiện nhất định. Cần phải được thế hệ tiếp theo có quyền lựa chọn cho mình chính sách biển phù hợp và toàn diện hơn với thực tiễn phát triển của đất nước.
Vậy chính sách biển hiện đại của Việt Nam cần bổ sung cái gì để mang tính chất toàn diện hơn nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế biển vừa đảm bảo được chủ quyền quốc gia trên các vùng biển và hải đảo. Đây là nội dung của các cuộc hội thảo khoa học về Biển Đông hiện nay. Trong phạm vi của bài nghiên cứu, tác giả chỉ tập trung vào những nét chính yếu nhất của một chính sách biển hiện đại mà các cường quốc hàng hải, các quốc gia biển trên thế giới và khu vực xây dựng và triển khai. Theo quan điểm của tác giả, mục tiêu của việc sửa đổi và bổ sung chính sách biển hiện nay là hoạch định những nội dung của chính sách biển mang tính toàn diện hơn, có sự liên thông và tương thông giữa phát triển kinh tế biển với việc bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển đảo, luận giải sâu về sức mạnh quốc gia trên biển, mạnh lên từ biển và giàu lên từ biển.
Thứ nhất, Nhà nước cần tập trung đầu tư xây dựng lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo vững mạnh toàn diện về mọi mặt. Những lực lượng trực tiếp làm nhiệm vụ trên biển vừa bảo vệ chủ quyền vừa duy trì việc chấp hành pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. Những lực lượng này phải được đầu tư những trang thiết bị hiện đại ngang tầm với khu vực và thế giới. Cụ thể là lực lượng Hải quân, Cảnh sát biển, Bộ đội Biên phòng và lực lượng Kiểm ngư vững mạnh toàn diện về mọi mặt. Trang thiết bị, phương tiện của các lực lượng bảo vệ chủ quyền biển đảo phải đủ sức hoạt động dài ngày trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam và vùng biển quốc tế, đại dương khi có chủ trương hợp tác tuần tra, huấn luyện, thăm quan.
Thứ hai, học thuyết xây dựng chính sách biển cần xác định rõ vai trò của các lĩnh vực kinh tế biển, cơ chế chính sách về phát triển kinh tế biển phải đồng bộ và cụ thể tránh chung chung làm loãng vấn đề cốt lõi vốn có của nó. Những thành phần kinh tế biển phải có sự đầu tư tương xứng với tầm nhìn dài hạn như xây dựng hệ thống cảng biển, phát triển hệ thống vận tải biển, lĩnh vực khai thác tài nguyên biển đủ sức vươn ra xa trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa Việt Nam. Các vùng biển đảo Việt Nam rất có tiềm năng nhưng hiện nay các lĩnh vực kinh tế biển đang phát triển dưới mức tiềm năng đó. Nguyên nhân của vấn đề này có nhiều, nhưng nguyên nhân căn bản được thể hiện rõ nét nhất đó là chính sách biển trong lĩnh vực kinh tế biển chưa đồng bộ, một số lĩnh vực chưa có sự phát triển đột phá nhất là lĩnh vực cảng biển và vận tải biển.
Thứ ba, học thuyết xây dựng chính sách biển phải thể hiện rõ mục tiêu phân định biển vừa đảm bảo hòa bình và ổn định vừa giữ được lợi ích cốt lõi của quốc gia trên biển đảo. Đồng thời phù hợp với hệ thống quy phạm pháp lý quốc tế về biển. Nhà nước giải quyết các tranh chấp liên quan đến biển đảo với các nước khác bằng các biện pháp hòa bình, phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982, pháp luật và thực tiễn quốc tế.
Tóm lại, mặc dù theo thời gian nội dung chính sách biển có thể thay đổi, nhưng các quan điểm, học thuyết xây dựng chính sách biển vẫn giữ lại tiêu chí căn bản vốn có của nó là phát triển kinh tế biển gắn với bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển đảo. Chính vai trò giá trị của chính sách biển mà trong tư duy chính trị của nhân loại vấn đề khai thác và bảo vệ chủ quyền biển đảo trở thành một nội dung chính của lịch sử hình thành chính sách biển của thế giới. Khai thác biển đảo, bảo vệ chủ quyền biển đảo là nội dung quan trọng đến mức nếu không có chính sách biển thì cũng không thể trở thành cường quốc về biển. Khai thác biển đảo và bảo vệ chủ quyền biển đảo đã trở thành nội dung của chính sách biển của mọi quốc gia dân tộc ven biển. Việc hoàn thiện chính sách biển cần có một mục tiêu rõ ràng là phải thể hiện sâu sắc hơn nữa những tiêu chí căn bản của học thuyết xây dựng chính sách biển cho phù hợp với điều kiện xã hội Việt Nam hiện nay.
Kết luận
Học thuyết xây dựng chính sách biển hiện đại là yêu cầu cấp thiết đối với quốc gia biển, trong tiến trình trở thành quốc gia mạnh lên từ biển và làm giàu từ biển, vấn đề căn cơ hoàn thiện học thuyết chính sách biển hiện đại với những đặc trưng về sức mạnh quân sự và kinh tế trên biển. Kế thừa tinh hoa của chính sách biển qua các thời kỳ của dân tộc, tinh hoa của chính sách biển của nhân loại, nhất là các cường quốc về hàng hải.
Khu vực Biển Đông nằm trong vòng xoáy của địa chính trị, nơi các nước lớn có lợi ích, tranh giành phạm vi ảnh hương và có những mối quan hệ quốc tế đan xen. Chính vì vậy, học thuyết chính sách biển hiện đại phải giải quyết được vấn đề nội tại của đất nước để trở thành quốc gia mạnh lên từ biển và làm giàu từ biển, cũng như ứng phó có hiệu quả với tình hình thế giới và khu vực diễn ra trên biển./.
Nguyễn Thanh Minh
